Fondo di solidarietà comunale e perequazione: ripartire dalla legge 42
Intervento in aula, Montecitorio, 28 settembre 2017
Dopo alcuni anni si torna a parlare di federalismo fiscale.
Io penso sia una buona notizia, un segnale − insieme a quelli che ci vengono dall´economia, con crescite del Pil e dell´occupazione sensibilmente superiori alle attese, anche se ancora insufficienti − che stiamo uscendo dalla fase più acuta della peggiore crisi economica che ha travolto l´Italia negli ultimi ottanta anni.
E´ stata la crisi a fermare la riforma della finanza locale avviata nel 2001 e attuata sul piano normativo nel 2009 con la legge 42. Un progetto che aveva, e ha, l´ambizione di valorizzare una delle più importanti ricchezze che l´Italia ha ricevuto dalla sua storia, un asset competitivo eccezionale che non ha eguali al mondo: un vasto universo di comunità e istituzioni locali e municipali riconosciute dai cittadini e con radici storiche fortemente stratificate, base della democrazia repubblicana, front office quotidiano con i problemi reali delle famiglie e delle imprese. Un progetto, si badi bene, fissato dalle norme costituzionali dentro un quadro di sostenibilità e di solidarietà, in cui l´autonomia è strumento per un rapporto più stretto, e valutabile, fra cittadini e amministratori e lo Stato esercita funzioni di coordinamento e di perequazione.
La crisi ha bloccato il processo di riforma, ha prodotto un aumento di centralizzazione, ha chiesto agli enti locali e regionali un contributo importante all´aggiustamento di finanza pubblica: 18 miliardi di riduzioni di spesa, secondo la Corte dei Conti, fra 2009 e 2015. Un´inversione di tendenza è emersa negli ultimi due anni, grazie al superamento del patto di stabilità interno e alla nuova regola di equilibrio di bilancio, che ha permesso al comparto un aumento di spesa di 2,5 miliardi, di cui 1,5 per investimenti.
Nel tornare a parlare di federalismo fiscale non dobbiamo fare l´errore di ripartire da zero. Come direbbe Massimo Troisi ripartiamo almeno da tre. Grazie alla legge 42 del 2009 e al lavoro fatto negli anni successivi oggi conosciamo costi e fabbisogni standard dei servizi essenziali e delle funzioni fondamentali delle prestazioni erogate da Regioni e Comuni, che coprono un vasto campo di welfare pubblico. Siamo in grado di misurare le capacità fiscali standard dei territori. Queste conoscenze hanno permesso di mettere in campo strumenti di coordinamento della finanza pubblica multilivello, come i piani di rientro, che hanno funzionato.
Basti pensare al caso della Sicilia, che ha raggiunto l´equilibrio nei conti della sanità ed è uscita dal commissariamento. E ciò non le ha impedito di scalare la classifica degli indicatori di qualità del servizio sanitario elaborati dalle agenzie nazionali e di arrivare al settimo posto. Un esempio lampante e concreto che la qualità di un servizio pubblico non dipende dalla quantità di soldi che vi vengono iniettati, ma dal modo in cui vengono spesi. Visto che in Sicilia è in corso una campagna elettorale, permettetemi di dire che il Partito Democratico è orgoglioso e rivendica questo, come altri, risultati raggiunti dal suo governo in quella regione nella legislatura che si sta concludendo.
Insomma, abbiamo superato il patto di stabilità interno, abbiamo i costi e i fabbisogni standard, abbiamo gli indici di capacità fiscale, abbiamo strumenti di regolazione della finanza pubblica multilivello basati su conoscenze condivise sui dati. Al confronto con dieci anni fa siamo in un mondo diverso, abbiamo fatto passi da gigante, anche facendo il paragone con altri paesi europei e non solo europei.
E´ da qui che dobbiamo ripartire, se le condizioni macro-finanziarie lo permetteranno. E non dagli slogan che ci ributtano indietro nel tempo.
Non è vero, ad esempio, che il Fondo di solidarietà comunale abbia penalizzato il Sud. La verità è che l´introduzione dei fabbisogni standard ha fatto emergere forti distanze fra livelli di servizio esistenti e fabbisogni soprattutto nelle grandi città, sia nel Nord che nel Sud. Ha messo insomma in evidenza che la spesa storica è lontana dal soddisfare i fabbisogni nelle aree urbane più grandi, da Milano a Roma a Napoli, dove le amministrazioni civiche devono sostenere i costi di servizi che in città più piccole non esistono (ad esempio, il trasporto su ferro). Mi riferisco qui alle analisi dell´Ufficio parlamentare di bilancio e dell´Ifel, che mostrano con chiarezza come uno dei temi prioritari sia quello delle grandi aree urbane, che oggi chiamiamo Città metropolitane. Non mi è chiaro se la Sindaca pro tempore ne sia a conoscenza, ma Roma è stata beneficiata dai nuovi meccanismi di perequazione sia nel 2016 che nel 2017.
E´ vero poi che nell´impianto della legge 42 del 2009 ci sono quattro elementi su cui il lavoro di attuazione non è mai cominciato, complice la crisi, e che dovrebbero invece rappresentare la strada maestra per il completamento della riforma: la definizione dei livelli essenziali della prestazioni (LEP) nei settori diversi dalla sanità, e soprattutto nell´assistenza e nei servizi materno-infantili; l´utilizzo degli "obiettivi intermedi di servizio" come variabile "ponte" rispetto ai LEP, anche in relazione ai vincoli di bilancio; la ricognizione quantitativa e metodologicamente controllata dei fabbisogni infrastrutturali, così da fornire una base per il processo di perequazione infrastrutturale; la trasformazione del Fondo di solidarietà comunale nei termini previsti dalla legge, e cioè un fondo "verticale" che perequa con risorse centrali e non solo, com´è oggi, con trasferimenti "orizzontali" fra enti.
Anche i referendum di Lombardia e Veneto ci riportano indietro nel tempo. Disconoscono la legge 42, che contiene tutti gli elementi normativi prima descritti, firmata da Roberto Calderoli. Strizzano l´occhio alla proposta avanzata da Lega e Pdl nel 2013, di trattenere il 75 per cento dei tributi nei territori dove risiedono i contribuenti che li hanno generati. Si tratta di una proposta incostituzionale, dannosa per la finanza pubblica italiana e pericolosa sul piano economico e politico anche per i cittadini delle regioni del nord che si vorrebbero beneficiare.
Le tasse non sono dei territori, sono dei cittadini e delle imprese che le pagano in base al principio di capacità contributiva per ottenere in cambio beni e servizi pubblici. Un contribuente milanese che dichiara 35.000 euro all´anno paga, a parità di altre condizioni (detrazioni, ecc.) esattamente la stessa Irpef di un contribuente napoletano che guadagna la stessa cifra. Il napoletano anzi, come la maggior parte dei cittadini del sud, paga ormai più del milanese, e della maggior parte dei cittadini del nord, la componente locale dell´Irpef, perché le addizionali regionali e comunali sono più alte nel sud rispetto al nord. Il nord versa più tasse, quindi, perché ha più contribuenti (più cittadini che lavorano) e con redditi mediamente più alti: per effetto cioè della più ampia base produttiva e della progressività del sistema fiscale.
L´autosufficienza fiscale di una regione, o di un territorio, non riduce certo la responsabilità o gli obblighi di chi lo governa. E non può diventare la giustificazione per spese inutili, per costi fuori standard, per sprechi. Anche le regioni autosufficienti, insomma, devono essere assoggettate a controllo e monitoraggio e devono corrispondere a regole (ad esempio, di redazione dei bilanci, di revisione della spesa, ecc.) omogenee per l´intero territorio nazionale, a garanzia dei contribuenti di quelle regioni che pagano le imposte e a garanzia, più in generale, del corretto funzionamento del sistema democratico.
So bene che i referendum fanno riferimento all´autonomia differenziata prevista dall´articolo 116 terzo comma della costituzione. Ma il messaggio politico è sulle tasse, e ciò rende queste consultazioni, a mio modo di vedere, sostanzialmente inutili. I costituenti lo sapevano bene e nell´articolo 75 vietarono referendum su leggi tributarie e di bilancio. Alla domanda "vuoi pagare meno tasse e avere più servizi?" la risposta è ovvia. Insomma: soldi e risorse sprecate.
Il governo di Madrid ha puntato proprio su questo, sul danno erariale, per costruire un quadro giuridico a giustificazione del durissimo attacco alla Generalitat della Catalogna. Io non arrivo a invocare questa strada, ma sono convinto che siano davvero soldi buttati. E soprattutto risorse sprecate, risorse di discussione pubblica, di attenzione dei cittadini, di discussione sui media. Che potrebbero essere meglio utilizzate per parlare davvero di cosa sono i governi di prossimità, come contribuiscono alla coesione sociale, come potrebbero migliorare le loro pergformances.
L´ultima cosa che possiamo permetterci è di litigare fra noi, di mettere a rischio la coesione nazionale, in uno scenario mondiale ed europeo già colmo di i rischi e di pericoli. Con tutta franchezza, io in questo momento non sono solidale con gli indipendentisti catalani. Mi sembra, politicamente, una battaglia davvero stupida.
Nella legge 42 e nelle norme successive, così come nel terzo comma dell´articolo 116 della Costituzione, l´Italia ha elaborato e messo a disposizione istituti avanzati e sostenibili per un federalismo che sia allo stesso tempo efficiente e solidale.
E´ da lì che bisogna ripartire, lavorando per completare i tasselli ancora mancanti: fondi perequativi verticali per le funzioni fondamentali, LEP e obiettivi intermedi di servizio (oggi ridenominati livelli qualitativi), perequazione infrastrutturale, riconoscimento dello sforzo fiscale locale (ad esempio su catasto).
Stiamo facendo accademia? Stiamo trasformando l´aula di Montecitorio in una sala convegni? No. Certamente non stiamo discutendo di azioni, provvedimenti, obiettivi a breve termine. Ma abbiamo il dovere, uscendo dalla crisi, di riprendere il filo del ragionamento e del lavoro per costruire rapporti fra stato ed enti locali che siano sempre più avanzati e permettano di migliorare i servizi per i cittadini.
