Intervento di Marco Causi − Montecitorio,

 

Signor Presidente,

Riformare il processo di decisione della finanza pubblica italiana e i suoi strumenti, a partire dalla struttura del bilancio dello Stato e dai contenuti dei documenti e delle leggi che annualmente ne definiscono la traiettoria, è obiettivo sacrosanto. E´ un pezzo di riforma normativa che, affiancandosi alla legge 42 sulla finanza decentrata, cosiddetto federalismo fiscale, può dimostrare che esiste ancora spazio, pur in una fase politica confusa e turbolenta, per lavorare all´innovazione del sistema Italia, per risolvere problemi aperti da tempo e per dare spazio a spinte di modernizzazione delle nostre istituzioni, nei loro comportamenti di fatto e non solo negli assetti fondamentali di tipo costituzionale.

E quanto sia necessario questo lavoro lo dimostra uno studio della Commissione Europea di due anni fa, dove sono stati messi a confronto i sistemi di bilancio pubblico di diciotto paesi dell´Unione calcolando un indice per sette dimensioni del processo di bilancio: trasparenza, orizzonte pluriennale, centralizzazione delle decisioni, centralizzazione dell´esecuzione, metodi top-down, prudenza previsiva, misurazione dei risultati delle politiche. L´indice sintetico di qualità delle procedure di bilancio calcolato a partire dalla valutazione singolare di questi sette elementi colloca l´Italia appena al terzultimo posto in Europa.

La crisi del processo di bilancio è manifesta da molti anni. La legge su cui oggi interveniamo è datata 1978 ed è stata più volte riformata, alla fine degli anni ´80 e ancora negli anni ´90. Le riforme hanno consentito l´ancoraggio della sessione parlamentare a predefiniti obiettivi finanziari, e ciò ha contribuito alla tenuta dei conti pubblici, un fatto che non era scontato prima del 1988. E tuttavia si sono mano a mano incancreniti tanti altri aspetti, primo fra tutti quello relativo al circuito Governo-Parlamento in materia di decisioni finanziarie.

Per cinque leggi finanziarie di seguito, da quella del dicembre 2003 a quella del dicembre 2007, l´approvazione è avvenuta ricorrendo al voto di fiducia con maxi-emendamento. Un segnale, certamente, legato anche a dati politici, alle difficoltà insite nella conduzione di maggioranze di coalizione. Ma un segnale, al tempo stesso, di scarsa qualità, prima, del processo di redazione del bilancio da parte dei Governi e, poi, del processo relazionale fra gli stessi Governi e le loro maggioranze parlamentari.

La crisi assume una forma diversa a partire dal 2008, quando la manovra finanziaria 2009-2011 fu anticipata con provvedimenti varati dal Governo nel mese di giugno e approvati dal Parlamento all´inizio di agosto, con uno scarsissimo tempo destinato alla riflessione e alla discussione, e comunque ricorrendo ancora al voto di fiducia. Si è aperta da allora la strada di un ricorso reiterato alla decretazione d´urgenza in materia economica e finanziaria, fino al paradosso dell´estate 2009, quando il Parlamento approvava all´inizio di agosto un decreto "triennale" che il Governo modificava fin da subito con un nuovo decreto portato in Parlamento nel mese di settembre su una materia fondamentale come quella del cosiddetto "scudo fiscale".

Insomma, è chiaro che il circuito Governo-Parlamento in materia di decisioni finanziarie non funziona ed è chiaro che la prassi inaugurata nel 2008 non costituisce una risposta soddisfacente. Occorre trovare un nuovo equilibrio tra esigenze del Governo e del Parlamento. Con le leggi esistenti, e con i regolamenti parlamentari vigenti, il Governo non è affatto sicuro di poter vedere approvate in tempo misure per le quali la tempestività è cruciale. Dall´altro lato, se si svuotano le leggi con il ricorso anomalo alla decretazione d´urgenza, si rischia di alterare profondamente l´equilibrio dei poteri: le assemblee legislative delle moderne democrazie nascono con il ruolo primario di decidere e controllare come vengono spesi dal Governo i soldi dei cittadini, e nella situazione italiana questo equilibrio è compromesso ormai da almeno sette anni.

La crisi è aperta anche su altri fronti. Il primo, e più importante, è il coordinamento fra decisioni di finanza pubblica centrali e locali, alla luce della crescente importanza degli enti decentrati, responsabili di un terzo della spesa pubblica. Il secondo è la concentrazione parossistica della discussione pubblica e dello scontro politico sulle previsioni legislative relative al bilancio e sulle manovre correttive, mentre poco si sa e poco si discute delle effettive realizzazioni, anche perché la reportistica esistente non consente con facilità di raccordare leggi di spesa, missioni e programmi del bilancio e valutazione dei risultati conseguiti su obiettivi misurabili. Il terzo è legato alla certezza delle poste finanziarie in gioco e dei loro effettivi andamenti, i quali sono stati negli ultimi anni più volte corretti in corso di esercizio, o a esercizio concluso, non solo per l´inevitabile effetto del ciclo economico e per l´impatto delle nuove regole europee, ma anche per la scarsa omogeneità dei criteri contabili all´interno del perimetro delle amministrazioni pubbliche e per la scarsa tempestività nelle operazioni di acquisizione e di consolidamento dei dati.

La riflessione sulla riforma, avviata da tempo fra gli addetti ai lavori e nella letteratura scientifica, ha ampie componenti e convergenze comuni a tutti gli schieramenti politici. Di ciò sono testimonianza l´origine parlamentare, e non governativa, del progetto che stiamo esaminando, l´ampio consenso che il testo ha raccolto in Senato, il proficuo lavoro di ulteriore miglioramento che è stato condotto in Commissione bilancio della Camera, di cui diamo atto al Relatore e al Presidente della V Commissione.

Il consenso coinvolge, in particolare, cinque obiettivi. Primo, superare una formulazione eccessivamente eterogenea ed estensiva della legge finanziaria, da una lato riportando maggiore centralità al bilancio (preventivo e consuntivo) articolato in missioni e programmi, dall´altro lato restituendo a sedi legislative proprie tanti contenuti di legge che, nel corso degli anni, trovavano espressione solo approfittando del veicolo della legge finanziaria. In sostanza, riportando lo spirito della legge finanziaria a quello del 1978, e cioè di manovra correttiva del tendenziale a legislazione vigente. Secondo, spostare l´attenzione politica, e la stessa attività di indirizzo e di controllo del Parlamento, sui programmi del bilancio e sulle azioni pubbliche da cui sono composti, a loro volta derivanti da insiemi di norme di legge, migliorando la qualità della reportistica di monitoraggio e di valutazione e assegnando un ruolo più rilevante all´analisi del Rendiconto (dello Stato, così come delle altre pubbliche amministrazioni).

Terzo, ritrovare nei provvedimenti collegati la collocazione delle altre misure legislative prioritarie: poiché attraverso questi provvedimenti il Governo ha la possibilità di attuare il suo programma, sarà necessario a nostro avviso affinare la descrizione che il testo attuale fa di tali veicoli, già migliorata in Commissione con l´accoglimento di un emendamento del Partito Democratico riformulato, mentre sarà poi ineludibile una più generale riflessione politica sulle procedure del cammino parlamentare di tali collegati.

Quarto, armonizzare i bilanci delle pubbliche amministrazioni e superare le reiterate difficoltà di acquisizione dei dati e di loro aggregazione. Quinto, rendere più trasparenti e leggibili tutte le procedure con cui i bilanci vengono costruiti e modificati, e in particolare quelle per la definizione dei tendenziali e delle coperture, e superare l´asimmetria informativa che in questo campo il Parlamento subisce da parte del Governo, anche attraverso il rafforzamento di tecnostrutture indipendenti dal Governo stesso.

Signor Presidente, è convinzione del Partito Democratico che il testo che oggi comincia il suo cammino in aula possa permettere di raggiungere in modo soddisfacente questi obiettivi. E nondimeno, riteniamo che sia ancora perfettibile. Procederò nell´analisi distinguendo tre grandi temi: i contenuti del bilancio, il processo di bilancio, le attività di monitoraggio, controllo e valutazione.

In materia di contenuti del bilancio, il testo contiene alcuni punti di equilibrio innovativi sul rapporto Governo-Parlamento, ottenuti su impulso dell´iniziativa del Partito Democratico e delle opposizioni: (a) la legge finanziaria, che d´ora in poi si chiamerà "legge di stabilità" sarà "light", ma non anoressica, poiché potrà essere corredata da disegni di legge collegati che intervengano su materie ordinamentali, strutturali e di sviluppo; (b) verrà completata, con delega, la riforma della struttura del bilancio avviata nella precedente legislatura. Il bilancio verrà riorganizzato per missioni, programmi, azioni. All´interno delle azioni verranno raggruppate le leggi esistenti, e l´occasione sarà eccellente per valutare la necessità di un loro mantenimento o modificazione. La nuova struttura del bilancio verrà sottoposta al parere delle Commissioni parlamentari di merito. Se le due Commissioni di merito di Camera e Senato esprimeranno un parere uniforme, esso diventerà vincolante per il Governo; (c) nello stato di previsione del bilancio verranno indicate in apposite schede allegate le spese rimodulabili di ciascun programma, su cui il Parlamento potrà esercitare un´attività emendativa; (d) il nuovo bilancio sarà più trasparente e più ricco di informazioni sia per le tabelle di spesa delle leggi sia per quanto riguarda i grandi fondi governativi (aggiornamento semestrale della situazione relativa a Fondo interventi strutturali di politica economica, Fondo strategico per l´economia reale, Fondo per l´occupazione, Fondo infrastrutture strategiche, Fondo aree sottoutilizzate).

Restano a nostro avviso due aree di possibile miglioramento, e su ciascuna porteremo all´attenzione dell´aula appropriate proposte emendative.

La prima concerne l´individuazione di poste da garantire in bilancio per il finanziamento nel corso dell´anno di progetti di legge di iniziativa parlamentare. Può trattarsi di cifre piccole o grandi a piacere, ma è il principio quello che conta. Si tratta del motivo con cui è stata giustificata − ancora ieri sera nell´intervento del Presidente Fini ad uno dei programmi televisivi più seguiti − un´iniziativa politica niente affatto banale, come la chiusura dei lavori dell´aula di Montecitorio lungo la prima settimana di Novembre. Al di là delle trattative tutte interne alla maggioranza e al suo Governo, che potrebbero portare a destinare qualche risorsa marginale a tali iniziative nell´attuale sessione di bilancio, se la Presidenza della Camera e la maggioranza vorranno fornire una risposta strutturale al problema da loro stessi sollevato, potranno utilizzare un emendamento del Partito Democratico, o proporci un´eventuale riformulazione.

La seconda riguarda la clausola di salvaguardia per la copertura finanziaria, il Governo insiste nel volere automatismi che potrebbero (ad avviso non solo nostro, ma di tutte le istituzioni e gli esperti auditi in Commissione) incidere sull´esigibilità di diritti soggettivi: in questo caso, proporremo in aula un emendamento di compromesso rispetto a quelli esaminati in Commissione (in sostanza, l´automatismo è solo temporaneo, e di fronte a sforamenti è comunque necessario che il Ministro dell´economia adotti provvedimenti di copertura).

In materia di processo di bilancio il Governo ha ritenuto indispensabile "contrarre" i tempi della sessione nella seconda metà dell´anno, posticipando così il Documento programmatico da giugno a settembre e la presentazione della legge di stabilità da settembre a ottobre. La motivazione addotta riguarda l´affidabilità dei dati su cui costruire la manovra, che migliora solo durante il mese di luglio in seguito all´afflusso dei dati sull´autotassazione. In tutta sincerità, noi continuiamo ad avere qualche riserva in proposito, e potremmo polemicamente argomentarla ricordando al Governo che negli ultimi due anni le manovra triennali fatte per decreto sono arrivate in Parlamento prima della fine del mese di giugno e sono state dallo stesso approvate con procedure da decretazione d´urgenza all´inizio del mese di agosto. Se la motivazione che il Governo indica è valida, ne segue allora che le due manovre fatte con il decreto 112 nel 2008 e con il decreto 78 nel 2009 sono state fatte al buio, senza disporre di dati sufficienti…e con ciò quindi il Governo darebbe ragione alle critiche che più volte l´opposizione ha avanzato sull´efficacia anti-crisi di tali manovre.

In ogni caso, lasciando da parte le questioni relative all´attuale congiuntura di politica economica, la Commissione bilancio della Camera ha lavorato in due rilevanti direzioni, che forse rendono meno importante il problema delle date, al confronto con il testo del Senato.

In primo luogo, è stata accettata una riformulazione di un emendamento del Partito Democratico ed è stata introdotta un´importante novità: se nel corso del primo semestre dell´anno il Governo ritenga necessaria una manovra correttiva, dovrà preliminarmente presentare una Nota di aggiornamento ai quadri previsivi a medio termine per dimostrare la necessità dell´intervento e assumere gli indirizzi del Parlamento. Si tratta di una esplicita regolazione all´uso della decretazione d´urgenza in materia economica e finanziaria. Non, si badi bene, di una limitazione, ma appunto di una trasparente regolazione. E´ stata accettata anche l´idea di coinvolgere il Parlamento sull´aggiornamento del Programma di stabilità.

In secondo luogo, si è introdotto un processo di coordinamento della finanza pubblica centrale con quelle locali, anche tenendo conto di quanto stabilito, non più di qualche mese fa, con il varo della legge 42. Si tratta di un passo avanti al confronto con il testo del Senato, che la relazione introduttiva dell´On. Leone spiega bene e su cui non mi soffermo a lungo. In buona sostanza, il Governo nazionale e quelli di Regioni ed enti locali dovranno per tempo, quando questa legge sarà approvata, avviare la concertazione sul patto di convergenza, affinchè lo schema di questo sia pronto entro il 15 luglio, momento in cui il Governo avvierà una seconda fase di concertazione sul patto di stabilità, da concludere entro il 10 settembre. I contenuti dei due patti saranno introdotti nella Decisione di finanza pubblica e daranno luogo ad appositi provvedimenti, se necessari, sotto forma di norme della legge di stabilità (per ciò che concerne il patto di stabilità) o di suoi collegati (per ciò che concerne il patto di convergenza).

Su due questioni, però, richiamiamo l´attenzione dell´aula, e soprattutto dei settori più attenti ai problemi del governo locale e territoriale. Primo, nella 42 era stata prevista l´intesa in materia di patto di stabilità, e l´eventuale motivazione al Parlamento della mancata intesa. Nel testo della legge di contabilità pubblica si fa un passo indietro, non prevedendo l´intesa. Secondo, la decisione sulla manovra relativa alle autonomie dovrebbe a nostro parere essere anticipata rispetto alla decisione sul resto della manovra, in modo da consentire a Regioni ed enti locali di chiudere i loro bilanci entro la fine dell´anno. Basterebbe in tal senso introdurre esplicitamente la previsione di uno o più collegati relativi alla sola manovra di finanza locale. Sarà poi il Parlamento, nella sua autonomia, a valutare come trattare questi collegati nell´ambito dei suoi regolamenti.

Un altro aspetto rilevante della riforma è il rafforzamento di tutti i processi che concorrono al miglioramento del monitoraggio, del controllo e della valutazione dei conti pubblici. Una migliore conoscenza e trasparenza è, d´altra parte, il contraltare necessario per assicurare al Parlamento, a fronte della maggiore flessibilità gestionale del Governo, un esercizio più efficace dei poteri di indirizzo e di controllo. Non mi dilungo, se non per ricordare che stiamo a questo punto attivando tre processi di valutazione: quello dei risultati della spesa pubblica (in base alla legge di contabilità), quello degli obiettivi di servizio (in base alla legge 42) e quello dei risultati delle amministrazioni (in base alla legge 15). Sarà importante garantirsi affinché questi processi parlino fra di loro e crescano in modo integrato, anche dal punto di vista delle metodologie impiegate. A questo fine abbiamo previsto in Commissione apposite norme che prevedono il raccordo fra le amministrazioni responsabili delle varie procedure e un preciso indirizzo per una reportistica congiunta in sede di Rapporto sullo stato di attuazione della presente legge di riforma.

Per quanto riguarda la banca dati delle pubbliche amministrazioni, essa non è più, come nel testo Senato, affidata alla Ragioneria Generale, ma verrà organizzata con successivo decreto del Ministro dell´economia. Voglio ricordare che lo spirito del Titolo V e le previsioni della legge 42 non sarebbero compatibili con un accentramento della banca dati presso una tecnostruttura statale: occorre trovare forme di condivisione, ad esempio attraverso un´apposita agenzia federale, ovvero assegnando un ruolo ad entità più indipendenti dal Governo, come ad esempio l´Istat, per il quale non a caso nel presente testo viene prevista una nuova procedura di nomina del Presidente.

Infine, in tema di controllo parlamentare, in Commissione non sono stati accolti i nostri subemendamenti, che ripresenteremo in aula, volti a trasformare la Commissione bicamerale prevista dal testo Senato in un comitato paritetico delle due Commissioni bilancio e a dare l´indirizzo per un rafforzamento e una graduale possibile unificazione dei servizi tecnici dei due rami del Parlamento.

Signor Presidente, e´ chiaro che per innovare una materia così complessa non è sufficiente una legge. Il bilancio è il cuore pulsante del funzionamento di un sistema democratico, l´oggetto attraverso cui viene filtrato il patto sociale di cittadinanza, il processo che consente alla collettività di riconoscersi come tale, e non solo come somma di individui, e perciò stesso di decidere su quali azioni e interventi impegnare la forza delle istituzioni pubbliche. Per innovare davvero in questo campo non basterà una legge, saranno necessari comportamenti coerenti e di respiro lungo da parte del sistema politico, e comportamenti altrettanto coerenti e di accettazione di nuove responsabilità da parte di tutte le amministrazioni, centrali e locali, e dei loro gruppi dirigenti tecnici, e non solo politici. Con questa consapevolezza, la Camera ha oggi la possibilità di attivare una riforma importante, di impatto profondo sul funzionamento della macchina pubblica. E di attivarla su una base che, già soddisfacente, potremo migliorare ancora con il lavoro delle prossime ore.